À partir de l‟année 1990, on notera une période d‟incertitude en matière de planification. Or, comme le note, à juste titre, M T Bouara, « dans le système algérien on connait la « parenté » qui existe entre l‟acte de planification, l‟administration économique du plan et le budget d‟équipement ». 

Dès lors, ces incertitudes vont déteindre sur la matière des dépenses d‟équipement de l‟État. L‟abandon progressif de la planification, va conduire à une période de tâtonnement en matière de dépenses d‟équipement de l‟État. À cette période, la matière sera prise en charge, au plan normatif, par des textes réglementaires à caractère annuel.

 L’abandon progressif de la planification

Sous le régime de la Constitution de 1989, la loi 89-25 du 31 décembre 1989 intervenue pour modifier et compléter la loi 88-02 va officialiser le démantèlement du statut du Plan en droit algérien. L‟entrée en vigueur de la nouvelle Constitution présageait bien de profonds changements en matière de planification économique. Mais, la loi 89-25 va au-delà des prévisions, d‟une manière inattendue, cette loi va rompre avec le système de planification à moyen terme (c‟est-à-dire le plan quinquennal) (A). Cette rupture consacrera un dispositif législatif de planification particulier et éphémère à la fois

La rupture avec le système de planification à moyen terme

La loi 89-25 du 31 décembre 1989 va rompre d‟une manière surprenante avec la planification à moyen terme. En effet, le plan quinquennal qui était en préparation va se retrouver, subitement, remis en cause, voire abandonné. Pour certains juristes, « la brutalité de l‟abandon et la brièveté du dispositif législatif surprennent et laissent perplexe l‟analyste et le juriste en la matière ».

La loi 89-25 comporte deux articles qui résument, à eux seuls, la précipitation du législateur, justifiée par des considérations jugées imprévisibles. En effet, l‟article 1er de la loi dispose que : « l’article 14 de la loi 88-02 du 12 janvier 1988554, portant loi relative à la planification est complétée par un troisième alinéa rédigé comme suit : « sans préjudice des dispositions de l’article 13 susvisées aux orientations générales des objectifs stratégiques à long terme lorsque interviennent des modifications substantielles de l’environnement économique et /ou des contraintes exogènes introduisant des dysfonctionnements importants de l’économie nationale, il peut être établi, par voie législative, un dispositif particulier de planification pour une période déterminée par la loi ».

Les contraintes exogènes évoquées se rapportent essentiellement à la crise des moyens de
paiements extérieurs. Présenté comme provisoire, le « nouveau dispositif législatif » de la
planification n‟a pas été défini. La modification apportée, est curieusement, considérée
comme un complément au régime de planification prévu par la loi 88-02 puisque l‟article 14 de cette loi considère que la planification à moyen terme comme instrument toujours en
vigueur, mais, qui doit être momentanément, interrompu. Portant, il s‟agit bien d‟une
modification substantielle, voire un abandon non-dit du système de planification à moyen
terme en tant qu‟instrument de direction de l‟économie nationale.

En réalité, la forme et le contenu de l‟article 1er de la loi 89-25 s‟apprécie, au regard, de
l‟entrée en vigueur de la nouvelle Constitution (1989) et de la loi n°89-24556 qui illustre les contraintes financières empêchant toute prévision et orientation pluriannuelle de l‟économie nationale.

En substance, ces lois expriment les incertitudes et les tâtonnements qui dérivent du processus de la transition économique. Elles présagent donc des perspectives de changements « inavouées » imposées par une crise économique, financière et politique, sans précédent, dans l‟histoire contemporaine de l‟Algérie.

C‟est l‟ensemble de ces considérations qui vont conduire à l‟apparition d‟un dispositif de planification particulier et éphémère.

 L’apparition d’un dispositif provisoire et éphémère

Dans un premier temps, le nouveau dispositif de planification, va, en fait, se limiter à une
période annuelle. En revanche, dans un deuxième temps, un dispositif pluriannuel tentera de s‟imposer avant de disparaitre.

– Le dispositif de planification annuelle

Le dispositif législatif introduit en décembre 1989, consacrera une nouvelle notion, appelée,
« Plan national » adopté par voie législative pour une durée annuelle. Il est important de
signaler que l‟adoption du plan national coïncide avec l‟adoption de la loi de finances de
l‟année, d‟ailleurs, ce dispositif n‟a pas été défini, mais curieusement, il empruntera
quelques traits propres à la loi de finances. Ces dispositions traduisent une conception
hybride de la planification.

Le nouveau dispositif de planification se détachera du système de planification antérieure,
puisqu‟il va se libérer des engagements pluriannuels qui ne sont plus compatible avec les
nouvelles orientations politiques et économiques du pays. Par ses dispositions, le plan national est perçu par certains juristes comme étant un projet d‟un grand « intérêt juridique ». Il comporte des dispositions relatives à la matière budgétaire et financière et se présente de ce fait, comme un acte qui fait double emploi avec la loi de finances. Quelle est donc la réelle signification des dispositions financières du plan national ?

Le plan national pour 1990, 1991 et 1992 comporte des dispositions qui relèvent du domaine des lois de finances. L’empiètement de ce dispositif législatif sur le domaine des lois de finances est conforté par les annexes financières qu‟on trouve dans le texte de loi portant Plan national.

En 1991, la concurrence entre la loi de finances et la loi portant le Plan national est
poussée à l‟extrême. Cette double démarche est surprenante, elle laisse l‟analyste perplexe. « Les dispositions financières du plan rappellent une pratique budgétaire qu’on croyait révolue. En effet, les lois en présence, en l’occurrence la loi de finances et la loi portant plan national, expriment de nouveau la dualité budgétaire qui résulte du système des finances publiques algérien »

En réalité, cette période traduit les difficultés de l‟extraction des dépenses publiques d‟investissement du système de planification, même reformulé. Les tentatives de retour à un plan à moyen terme confirmeront cette hypothèse.

La tentative de retour à la planification à moyen terme

Le décret législatif n°93-07 du 24 avril 1993 relatif aux objectifs de la période 1993-1997 et qui comporte des dispositions portant plan national pour l‟année 1993, marque le retour de la planification à moyen terme. Le contexte politique et économique de l‟adoption du texte est marqué par une crise à proportion dangereuse, en particulier, sur le plan sécuritaire.

En effet, le texte comporte des indications extra économiques et financières, à titre d‟exemple, l‟article 3 du titre I « Objectifs généraux de la période 1993-1997 » dispose que : « Les objectifs économiques et sociaux de la période 1993-1997 sont :

– Le rétablissement de l‟autorité de l‟État et sa réhabilitation dans ses fonctions d‟organisation, de régulation, du développement économique et social et du renforcement
de la justice social… ». Le mode de formulation et le contenu particulier des textes traduisent un contexte de crise multidimensionnelle. Par ailleurs, le texte introduit deux actes de planification : le plan à moyen terme et le plan national pour l‟année 1993.

La formulation particulière de ces textes traduit aussi la dernière tentative du maintien de la planification comme instrument de politique économique.

Les incertitudes ayant entouré la planification ont été ressenties en matière des dépenses
d‟équipement de l‟État. Dans une démarche incertaine, cette matière, sera prise en charge par des textes réglementaires revêtis d‟un caractère annuel.

 L’encadrement des dépenses d’équipement de l’État par des textes réglementaires à caractère annuel

À partir de 1990 et sur trois années successives, la matière des dépenses d‟équipement de
l‟État sera régie par des textes réglementaires à caractère annuel. L‟activité normative s‟est caractérisée par l‟adoption de textes réglementaires particuliers relatifs aux dépenses d‟équipement de l‟État. Paradoxalement, ces textes sont revêtus d‟un caractère annuel.

Néanmoins, M. T. BOUARA, signale que c‟est la première fois que la matière soit régie par
des textes juridiques de manière presque intégrale564. En outre, c‟est la première fois que la notion d‟« équipement public » introduite par la loi n° 88-05 est mise en œuvre au niveau réglementaire.

Enfin, ces textes ont eu pour objet de fixer les procédures en la matière ainsi que la nature et la détermination des programmes d‟équipement public éligibles au financement budgétaire.

Dans ces programmes, figurent : les programmes sectoriels centralisés, les programmes
sectoriels déconcentrés (PSD) et les programmes d‟équipement public relevant des plans
communaux de développement (PCD). Ces textes annuels trouvent leur ancrage dans les actes législatifs portant plans nationaux de développement revêtant un caractère annuel comme on l’a souligné. Le caractère annuel qui résulte des décrets relatifs aux dépenses d’équipements de l’État décrit, en fait, une sorte de tâtonnement en la matière. Dans le contexte d‟une crise profonde, le financement du budget de l’État semble être aléatoire.

Par ailleurs, la rupture avec l’économie administrée, exige, la recherche de solutions différentes. Au final, on peut dire que le caractère annuel de ces textes traduit, à la fois, une quête et des hésitations en la matière.

Faut-il reconduire ou abandonner la prise en charge des programmes d‟équipements et
d‟investissements ? Les choix politiques, en la matière, ont été tranchés par l‟intervention d‟un texte réglementaire, à caractère permanent, synonyme de l‟extension progressive du domaine réglementaire.

Par Amina Mernache, diplômée de l’Université PARIS-EST Créteil-Val- De Marne 

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