Alger est l’héritage d’une œuvre urbaine qu’il s’agit de recouvrer comme capitale du pays et de se réapproprier au double sens politique et économique. Ville des pouvoirs, objet des stratégies de groupes, Alger est dans toutes les manœuvres devant mener à sa « conquête ». La mise en place de l’édifice institutionnel verra la promulgation du Code de la commune.

Alors qu’en 1967, les arrondissements deviennent des communes, en 1977, Alger est composée de 13 APC aux prérogatives importantes comprenant autant la gestion des questions urbaines, le foncier, les plans de développement ainsi que la production de biens économiques. Cependant ces communes, faites « d’élus désignés », n’auront pas les moyens humains et financiers à la mesure de leurs prérogatives. Aussi, les autorités centrales, pour raisons de stratégie de maîtrise et d’enjeux politiques, délèguent de moins en moins aux municipalités la gestion des fonctions urbaines. La quasi substitution annoncée était aussi facilitée par les précarités (compétences et moyens) qui qualifiaient les statuts des « élus-désignés ».

La Wilaya, (institution sous tutelle du ministère de l’Intérieur et non de la représentation populaire assurée par l’assemblée populaire de wilaya), va prendre en charge certaines missions des communes d’Alger, et de fait phagocyter le pouvoir municipal. De fait, progressivement c’est à la Wilaya que reviennent le gouvernement de la ville à travers les structures et directions de la Wilaya et le Comité Populaire de la Ville d’Alger (CPVA) constitué des représentants des APC. L’intérêt pour comprendre la situation nouvelle des communes serait de situer les stratégies dont les résultats sont les changements opérés au mépris des Codes de la commune et de la wilaya.

Alger et la stratégie du gouvernance

Au niveau du pays, l’instauration de Wilayats et d’APC (mairies), avec entre les deux une structure dite Daira (circonscription administrative), correspondait à l’objectif de la construction de l’édifice institutionnel ainsi qu’à celui de l’uniformisation de l’administration territoriale. Cependant, la dite uniformisation va mettre sur le même pied d’égalité les petites villes ou bourgs, souvent ruraux, nouvellement promus sièges de wilaya, aux côtés des grandes villes au statut de métropole régionale déjà au cours des périodes ottomane ou coloniale. Les effets immédiats de ces nouvelles configurations territoriales se traduiront par la disparition des institutions régionales précédentes d’une part, et par la perte du capital des compétences locales dans les programmes de développement d’autre part.

Au niveau d’Alger, la stratégie générale était de garder la ville dans un statut particulier aux fins de consolider et garantir la pérennité des pouvoirs politiques à partir d’un centre unique de décisions dont le rôle est dévolu à la capitale. Trois raisons peuvent être avancées pour interpréter cette orientation. D’abord, les vertus d’espace historique et de charge symbolique forte, dont est investie Alger, constituent l’un des segments garants de la légitimité de son importance auprès de toute la nation. Ensuite les enjeux politiques dont elle est l’objet semblent influer directement sur les conditions et préalables de partage des rôles quant à la gestion des communes. Enfin, que ce soit par ambition personnelle ou par stratégie politique Alger se définit comme espace à conquérir et ce depuis l’indépendance du pays, en effet, constate une étude des années 1970, « la prise de la ville, c’est aussi la prise du pouvoir ».

Voyons à présent comment se déploie la stratégie de monopole à l’origine des handicaps de la gouvernance : au plan juridique l’important est dans les statuts de la ville. L’analyse des textes relatifs à ses statuts révèle qu’Alger est un cas de déficit juridique avéré. Alors qu’elle est censée incarner la capitale, Alger se cherche. A propos du flou, sinon du vide juridique, le juriste Benakzouh s’interroge : « la ville, la commune, la wilaya, quelles différences aujourd’hui ? »

En 1967, la ville devient APC sous la tutelle de la wilaya et du CPVA. Pour les moutures des statuts de la ville, un autre juriste évoque les avatars de la ville à travers ses statuts. Elle est, en 1967, « une collectivité territoriale, une commune régie par un statut particulier ». En 1977, elle est constituée par un ensemble de communes et en 1985, la ville d’Alger est « une agglomération urbaine »5. La ville d’Alger va ainsi connaître pas moins de quatre statuts alors que les autres collectivités n’ont connu que deux statuts le Code de 1967 et la Loi de 1990. Ces statuts, par leur nombre en une si courte période, introduisent une instabilité au lieu d’une permanence et perturbent une loi fondamentale de tout service public qu’est le principe de la continuité. Il est vrai que les difficultés, non déclinées, à la définir pour la qualifier dans ses statuts de ville, dénotent de confuses hésitations d’obédience politique.

Les réformes, concernant Alger en particulier, dévoilent ces hésitations : la réorganisation administrative de 1977 restructure la ville avec un découpage du territoire composé de 13 communes (APC) et le maintien du CPVA. En 1985, elle est qualifiée « d’agglomération urbaine », au sens de regroupement communal et non de celui de subdivision de l’espace urbain.

La situation est traduite dans les faits par l’apparition de communes dépendantes de la wilaya et par la perte de l’autonomie de la ville. Le Code communal de 1990, va être important pour la Wilaya, mais pas pour la commune. La première, avec l’aide de ses circonscriptions administratives (10 wilayats déléguées), coiffe un territoire de 57 communes, dont 28 communes urbaines et 29 APC de droit commun. De fait, la commune sera de plus en plus dépouillée de ses prérogatives et dépendra ainsi des structures administratives de la Wilaya. Encore une fois, dans les textes de réorganisation, il n’est pas question de la ville d’Alger, mais du Grand Alger.

Avec la création du Gouvernorat du Grand Alger (GGA), en 1997, le statut de la capitale n’est plus incarné par la ville mais par la Wilaya. Ce qui intéresse les pouvoirs publics, c’est le fait que la Wilaya va phagocyter la ville et le rôle de l’Etat y est plus intensément marqué. Ceci est d’autant plus affirmé que la fonction de GGA était assurée par un Ministre gouverneur.

En février 2000, les pouvoirs publics mettront fin aux fonctions de GGA, comme institution, au motif de sa « non constitutionnalité ». Cette structure (ministère), porteuse de la dynamique qui devait propulser la capitale aux prétentions d’une métropole méditerranéenne, a été interrompue par le système politico-administratif. A l’évidence les motifs d’une telle décision ne semblent pas dictés par les questions de développement urbain, d’urbanisme ou d’aménagement. Il est permis d’avancer le primat des enjeux politiques qui ont depuis longtemps présidé à ceux de la confiscation de la ville. Par ailleurs, la décision de « rétrogradation » de la capitale algéroise vers le statut de wilaya vient, par effet d’extension, limiter sinon compresser les prétentions, déjà exprimées, des capitales régionales du pays. Enfin, Alger dans l’après GGA, reste dans la situation ambiguë d’une ville sans statut particulier. Aussi, « mettre en place un statut dérogatoire pour satisfaire à la stature politique et internationale est une évidence, mais banaliser Alger et refuser de reconnaître ses spécificités est une attitude pleine de risques ».

Aujourd’hui la ville n’apparaît pas comme une entité administrative particulière, mais comme un ensemble de communes dépouillées des principales attributions reconnues aux mêmes collectivités des autres Wilayas. Pour les pouvoirs publics les statuts particuliers de la ville n’ont d’importance que s’ils sont reliés aux enjeux d’affrontement et d’appropriation d’espaces politiques dont la capitale est le théâtre. C’est qu’en effet, les acteurs, souvent décideurs, inscrivent leurs stratégies dans les périmètres de la capitale aux motifs, croit-on, que c’est là que se joue le devenir des institutions et des hommes.

Séisme sociologique 

L’importance d’Alger dans ces enjeux est, à l’instar des autres capitales du monde, dans ce qu’elle représente comme espace politique et symbolique auprès de la nation. La crainte serait qu’une telle ville se soustraie à la loi de l’Etat, c’est-à-dire à l’ordre en place, alors que si Tizi-Ouzou, par exemple, s’insurge ; l’événement est en soi important, mais il est circonscrit dans sa localité, au plus dans sa région. Mais qu’une émeute éclate à Alger, elle devient l’émeute de l’Algérie. L’explosion d’octobre 1988, partie d’Alger pour embraser le pays, est un modèle édifiant quant aux significations des tensions et des contenus des enjeux politiques. En effet, les conséquences d’un tel événement ont provoqué un réel « séisme sociologique » dans toute la société. Cet événement se propose désormais comme repère de l’histoire récente. Dans le discours sur les derniers évènements politiques ayant fait évoluer la société vers la pluralité et l’initiative de la société civile, il y a « l’avant » et « l’après » 1988.

Par ailleurs, il est important de signaler comment les situations juridiques et politiques ont eu une double incidence sur les modes de gouvernance :

  • le flou juridique a entretenu le flou urbain. L’absence de statuts de la ville, jusque-là qualifiée non pas de ville d’Alger, mais de « Grand Alger », « agglomération urbaine », « gouvernorat », « wilaya » ne permet pas de combler les vides juridiques, ou de produire les instruments régissant les structures et les modes de fonctionnement de la ville avec la force de la loi. S’ensuivirent les crises multiformes dans les rapports administrations – citoyens et dans la gestion de la vie sociale quotidienne.

  • Les monopoles des structures étatiques, hérités de la période socialiste, persistent quand il s’agit d’exclure la société des questions de la politique urbaine ou de la gestion municipale. Ces pratiques iront jusqu’à la quasi négation des statuts de citoyens citadins ; ces derniers étant encore classés dans le statut d’admis. Les programmes de logements, d’équipements, voire des prestations administratives de proximité seraient gérés par des équipes qui ne réagissent qu’aux seules assignations dictées par l’urgence des situations explosives.

De telles politiques, par leurs effets, rendent caduques les velléités d’une planification urbaine. Les plans souvent tenus en échec ne dépassent pas toujours les stades de leur fabrication – (COMEDOR, PUD, PDAU …). Alors que leurs missions étaient la prise en charge du développement urbain des collectivités de la wilaya, les édiles municipaux semblaient de plus en plus éloignés des missions et des questions urbaines de leurs communes. La presse quotidienne dénonçait l’empêchement de la participation citoyenne aux questions qui les interpellent, aux décisions sur la ville, son urbanisme, ses équipements ou les choix d’une politique urbaine. L’échec du Grand projet urbain (GPU), initié par le Gouvernorat du Grand Alger, constituerait une preuve supplémentaire des revers de ces modes de gouvernance.

Deux types d’approche pourraient éclairer ces comportements :

  1. D’abord, la domination des logiques de monopole qui se protègent de toute forme de gestion pouvant entraîner quelques changements dans les missions des institutions étatiques à propos d’Alger. Autrement dit, bien des ministères s’occupent de missions à Alger à la place de leurs propres structures locales relevant des compétences plus algéroises.

  2. Ensuite, le refus affiché a bloqué toute velléité d’émergence de structures autonomes propres à la ville. Ce qui, pense-t-on, pourrait réduire le poids des monopoles et surtout conduire à l’émancipation de la société urbaine. Cette dernière ne manque pas de manifester, à l’occasion, les velléités d’un retour à un pouvoir municipal.

Un rapide parcours des modes de gestion de la ville fait apparaître trois modèles qui caractérisent son histoire récente :

  • le modèle historique, de l’époque pré-coloniale, est celui dont la gestion de la ville témoigne de l’implication de l’ensemble des acteurs de la société urbaine. Les fonctions et les rapports Etat/société organisent une médina aux citadinités d’une société urbaine issue d’une longue histoire.

  • Le modèle colonial : après la conquête, l’un des premiers actes de la colonisation en Afrique du nord est immédiatement la mise en place du conseil municipal de la ville d’Alger. Cette période a été aussi celle de la production d’une œuvre urbaine réussie à l’échelle d’une capitale. Cependant, une telle œuvre a été polluée par les logiques politiques et culturelles ayant présidé à sa production. La ville a eu deux sociétés dont la coexistence était rythmée par les conditions d’inégalité de statut et de droit à la ville. Dans ce cas les modes de gouvernance reposaient sur le principe de l’exclusion qui qualifiait même l’urbanisme de la ville. L’œuvre a été celle de la ville ségrégée où deux sociétés étaient en permanents affrontements culturels avant de devenir politiques.

Avec ses statuts spécifiques, la capitale est affectée d’un rôle et d’un poids qui ont occulté, sinon évacué ceux des capitales régionales replacées par le maillage administratif dans le statut de chef-lieu de wilaya. Ce modèle, qui se voulait « national », a montré ses limites sanctionnées par la volonté politique d’amenuisement du pouvoir municipal vidé de prérogatives et de moyens. Le lien rompu entre l’administration et les citoyens sera l’objet de tentative de reconstruction par l’instauration des cellules de proximité au rôle d’aides et assistances au niveau des communes aux populations précaires.

Quant à la gestion quotidienne, le plus récent projet est celui des comités de la ville, dénommé COVILLE. Cette structure locale de représentation, présidée par le wali, a pour mission principale « d’assurer les conditions d’hygiène, de salubrité publique et de protection de l’environnement ». Sans moyens d’intervention une telle structure qui se veut un espace de représentation à la fois de la société civile, des élus locaux et des grands services de l’Etat, semble à l’épreuve d’une résistance politique du fait de n’être qu’une instance de doléances. De fait, le constat est l’échec du modèle comme en témoignent les événements de la contestation revendiquant l’émancipation de la société civile. Cet échec renvoie à la (non) gouvernance que nourrit la stratégie des pouvoirs hégémoniques et qu’entretiennent le flou urbain et les vides juridiques. Cela explique-t-il l’incapacité des décideurs à instaurer un ordre urbain cohérent ?

L’Algérie a besoin de capitales régionales 

Le séisme de 1988 et la période de la « décennie noire » attestent des conséquences ainsi que des effets sociaux et politiques de la logique des monopoles. La dégradation de l’œuvre, décriée par tous, serait le résultat des modes de gouvernance, des modes de réappropriation de l’œuvre héritée et enfin des politiques urbaines qui se cherchent encore.

Au moment où le débat met en avant les vertus de la gouvernance comme mode de gestion et de promotion de la démocratie de proximité, il nous semble opportun de proposer quelques lignes qui pourraient conduire à la reconstruction du lien social entre l’administration et les citoyens, à la reconstruction du pouvoir municipal, seules clés des possibles accès au droit à la ville : l’émancipation et la promotion de la société urbaine. Pour cela, trois idées semblent avoir une importance prioritaire pour réhabiliter la capitale à la fois comme modèle et comme organisme urbain, soit l’espace de vie sociale urbaine pouvant mener à l’intégration citadine et à la construction de la cité.

D’abord, il s’agira de reconstituer une société urbaine, créatrice de ses institutions élues et promotrice de la cohérence qui qualifie les citadinités dans les manières d’être et d’agir.

Ensuite, l’impératif serait de réunir les conditions politiques et sociales pour penser le gouvernement et le développement de la ville, normés aux dimensions et aux besoins d’une capitale dont les dynamiques actuelles sont l’expression d’inadéquation.

Enfin, l’allégement du poids de la capitale passerait par la réhabilitation des capitales régionales dans leurs institutions et leurs pouvoirs. Certaines prérogatives ayant pour objet le développement et l’aménagement où les équipements devraient être délégués aux institutions territoriales d’échelles régionales.

Tenir compte des aspirations de la société urbaine, c’est-à-dire, impliquer l’ensemble de ses acteurs, c’est envisager le projet de vivre la ville au sens de citoyen et de citadin. Il s’agira de donner du sens social et existentiel à la vie urbaine. C’est à ce prix, par son rang et ses fonctions, qu’Alger renouera avec son statut de capitale nationale.

Par Larbi Icheboudène, Sociologue urbaniste et enseignant au département de sociologie à la Faculté de Bouzaréah

LAISSER UN COMMENTAIRE