Je souhaiterais, puisque l’occasion m’en est offerte, aborder ici, de manière distanciée, la question des villes nouvelles en Algérie. Avec détachement, si possible, parce que je suis intervenu, il y a quelques années, en tant qu’opérateur et gestionnaire d’un projet de ville nouvelle et que, à ce titre, j’ai déjà produit plusieurs documents.

C’est dans cette expérience passée que la plupart des remarques qui suivent, relatives à la conception des projets et à leurs modes opératoires, trouvent leur source. Mais je ne voudrais pas que cette prise de distance se fasse « en jetant le bébé avec l’eau du bain » : en effet, quand bien même celui qui a occupé les fonctions d’opérateur ou de gestionnaire de projet se donne comme objectif – légitime – d’approfondir ou d’affiner questionnements ou problématiques, sujets ou thèmes toujours éminemment complexes, sa réflexion critique sur les concepts, partis d’aménagement ou modes opératoires ne vaut que si elle participe d’un approfondissement de la connaissance. Lequel doit être considéré comme la condition nécessaire à une amélioration des programmes incluant ces projets, des projets eux-mêmes et de l’efficace de leur mise en œuvre. C’est cette position critique, en tout cas, que j’ai toujours défendue et que je continuerai à défendre, quoi qu’il ait pu m’en coûter.

Boughezoul, un cas éloquent 

Le cas de Boughezoul est éloquent. Ce n’est pas, en effet, le lancement des centres de recherche qui y étaient prévus – et dont la mise en place devait s’effectuer à plus ou moins long terme – qui sera en mesure de provoquer un quelconque bouleversement, mais c’est l’ouverture des chantiers de BTP, qui démarrent de suite et qui sont appelés à durer de longues années. Et l’on sait bien en Algérie, qui en a eu une longue expérience, entre autres pendant les années de l’État-Providence et ses grands projets de développement industriel, que les chantiers de construction sont l’un des moyens les plus efficaces de transformation des zones rurales par leur offre massive d’emplois non qualifiés.

Comme les salaires réguliers payés par les entreprises sont toujours, malgré leur relative faiblesse, largement supérieurs à ceux procurés par l’agriculture ou le pastoralisme, l’irruption des chantiers provoque à la fois de nouveaux flux de population et des modifications radicales dans la structure de la population active, avec un délaissement des activités et des modes de vie traditionnels, quand bien même, pour un temps plus ou moins long, subsistent des formes mixtes, de pluriactivité. C’est ainsi que s’amorce une urbanisation par le bas, combinaison de bas salaires et, souvent, d’habitats précaires, lesquels sont plus ou moins éloignés de la ville, selon la rigueur de la répression, comme peuvent en témoigner de très nombreux exemples en Algérie, et ailleurs (Brasilia en étant un exemple célèbre).

Aussi bien dans le cas de la ville nouvelle de Chrafate (Maroc) – destinée à la fois à servir de point d’appui à Tanger Med qu’à sa nouvelle zone industrielle – que dans celui de Sidi Abdallah (Algérie) – censée devenir un pôle d’excellence en matière de nouvelles technologies de la communication –, la position géographique des projets dans leur environnement (local et régional) et les caractéristiques de celui-ci ne présentent d’intérêt que pour les conditions matérielles de leur réalisation (nature des sols, pentes, présence des aménités et réseaux, etc.). En effet, tous les éléments stratégiques les concernant (dans le cas de Chrafate, la proximité du port de Tanger Med, de la ville de Tanger, de l’unité de production Renault, ainsi que celle, éventuelle, du futur tunnel sous le détroit de Gibraltar ; et, dans le cas de Sidi Abdallah, sa situation au sein de la région métropolitaine d’Alger) se situent à l’extérieur, de telle sorte que toutes les décisions les concernant sont prises à un niveau supérieur.

Par contre, si Boughzoul, présentée comme « pôle d’excellence scientifique et technologique » – soit le même contenu formel que les autres villes nouvelles algériennes –, se situe bien dans une région « vide » au sens économique et infrastructurel, le fait que sa situation géographique la place « au centre de l’Algérie » a permis aux autorités de jouer de cette polarité (auto-instituée) pour positionner la ville nouvelle comme une « centralité » d’échelle nationale. On y a créé ainsi, de toutes pièces, un carrefour constitué par le croisement de l’autoroute est-ouest dont le tracé emprunte les Hauts Plateaux ; d’une ligne de chemin de fer sur le même couloir de circulation ; d’une ligne à grande vitesse (LGV) reliant, du nord au sud, Alger à Ghardaïa ; de l’autoroute nord-sud suivant à peu près le même tracé que la LGV. Tout se passe donc comme si la dénomination du projet de Boughzoul, un projet que je qualifie de « hors-sol », avait servi de prétexte pour une restructuration du territoire qui se situerait à une échelle supérieure à celle du projet lui-même et qui serait sans rapport (apparent ou immédiat) avec la ville nouvelle.

Le fait que les décisions stratégiques relatives aux différents projets de villes nouvelles sont prises au niveau le plus haut de l’État et qu’elles sont relayées par les ministères de tutelle n’empêche pas cependant qu’une délégation de pouvoir soit accordée à ceux qui gèrent le projet à l’intérieur du périmètre qui le délimite. Mais parce que, selon nous, cette délégation de pouvoir n’est qu’apparente – un faux-semblant –, il est légitime de se poser la question centrale des pouvoirs effectifs de décision.

Les trois raisons pour bâtir une nouvelle capitale 

L’évolution des conceptions qui ont présidé à la création des villes nouvelles algériennes peut être illustrée par le cas de Boughezoul, dont la localisation a été fixée sur les Hauts Plateaux. Son idée avait été avancée dès les années 1970, la première version en fut dessinée au début des années 1980, tandis que les dessins définitifs et la mise en œuvre ne furent entrepris qu’à partir de 2007. Le projet initial, porté par des personnalités issues des Hauts Plateaux, était de déplacer à Aïn Oussera, dans la wilaya de Djelfa – avant que le choix ne se porte sur Boughezoul, un peu plus au nord – la capitale de l’Algérie. Ses tenants, pour lesquels cette ville nouvelle devait s’inscrire dans une « ceinture industrielle » et un réseau de villes qui prendraient les Hauts Plateaux en écharpe, mettaient en avant trois arguments

  1. L’exode rural, massif, se porte principalement sur un littoral déjà saturé et contribue à un accroissement très fort de villes considérées comme déjà excessivement peuplées. Les investissements qu’elles nécessitent et les coûts de fonctionnement qu’elles imposent sont difficilement supportables par les finances publiques. Bien que cet argument ait été remis en question dès la fin des années 1970-début des années 1980, du fait de la baisse du taux de croissance naturelle, il n’a jamais totalement disparu des discours. Il a cependant été de plus en plus relayé par un autre argument, lequel puise aussi dans le mythe de la « surdensité » et de l’excès de population : celui du risque environnemental (pollution croissante, consommation excessive des terres agricoles, etc.). En parallèle, se déploie un autre discours qui milite en faveur d’une distribution « équilibrée » de la population sur le territoire national.

  2. La vulnérabilité des villes côtières en cas d’agression militaire. Cette question a préoccupé les autorités du pays à cause des deux conflits israélo-arabes qui ont embrasé le Moyen-Orient en 1967, puis 1973, et desquels l’Algérie fut partie prenante. L’idée a alors germé de déplacer vers l’intérieur du pays tout ce qui pouvait être considéré comme stratégique, le siège de la capitale y compris.

  3. La disponibilité de vastes superficies sur les Hauts Plateaux, représentés comme étant au centre géométrique de l’Algérie (du Nord, le Sahara étant désert par définition). Comme le discours officiel récurrent affirme que l’étalement des villes du Nord s’effectue aux dépens des riches terres agricoles des plaines côtières, la solution « logique » serait que l’expansion urbaine et industrielle soit programmée dans des zones où la place est libre.

    Nous ne réitérerons pas ici les critiques que ne peuvent manquer de susciter de tels arguments. Pour ma part, je les ai déjà explicitées dans diverses publications, auxquelles je me permets de renvoyer, où je soutiens l’idée que ces projets de relocalisation (partielle) de la capitale et des grandes villes procédaient d’une volonté du Pouvoir de mettre de la distance entre lui et les populations urbaines, souvent frondeuses pour ne pas dire contestataires (à l’instar de celles d’Alger), susceptibles d’exercer des pressions sur lui. Ceci étant, de tels projets de déplacement des hommes dans de nouveaux quartiers ou de nouvelles villes pour désengorger les métropoles ont déjà été étudiés, et certains mis en œuvre, dans différents pays du monde arabe, en particulier en Égypte ou, plus récemment, au Maroc. Nous verrons ci-dessous ce qui en différencie le cas algérien.

 

En tant qu’ancien directeur général de la ville nouvelle de Boughzoul, plusieurs opportunités me furent offertes de porter, sur ces opérations lourdes et de long terme, un regard de chercheur, mais nourri de ma pratique professionnelle. Ce furent une invitation du secrétariat d’État (français) chargé de la Politique de la Ville pour une communication à un colloque consacré à la dimension « durable » des villes nouvelles en Méditerranée (Sidi Boumedine, 2010), une demande de participation à un réseau international (Égypte, Algérie, Maroc) constitué d’Établissements publics des trois pays en charge des villes nouvelles et une invitation à intégrer un groupe d’experts. Dans ces différents cadres, il m’a été donné l’occasion de participer à de multiples panels, organisés entre autres à Marseille, Chrafate, New Fayoum et Sidi Abdallah. Surtout, il m’a été adressé une demande en vue de la rédaction d’un rapport qui comparerait les expériences égyptienne, marocaine et algérienne à partir des cas des villes nouvelles engagées dans le programme CIUDAD. La dimension comparative a constitué, pour moi, un stimulant puissant (Sidi Boumedine, 2012).

Des spécialistes écartés de la décision politique 

Le praticien est censé travailler à la réalisation d’un objectif sans avoir à en discuter les fondements, en utilisant les ressources que lui donnent ses compétences professionnelles (son poste et sa qualification) et sa position institutionnelle, avec le concours éventuel de spécialistes d’autres disciplines que la sienne. Et il doit toujours inscrire son action dans le respect des textes fondateurs, lesquels, en l’occurrence, définissent les conditions de confection d’une ville nouvelle. En ce cas d’espèce, son action consiste à mener à bien une opération d’urbanisme (mais une opération d’ampleur peu courante), qui s’inscrit d’emblée, comme j’ai déjà eu l’occasion de l’indiquer, dans un système de dérogations. Et cela dès avant même que la ville n’existe, puisque, par exemple, l’approbation du projet de plan de ville ne relève ni de la municipalité, sur le territoire de laquelle le périmètre de la ville nouvelle a été dessiné, ni même de la wilaya. Or il faut insister sur le caractère déterminant d’un tel plan, puisqu’il s’impose au PDAU communal.

À vrai dire, instances communales et wilayales sont bien consultées pendant la phase préparatoire du plan de ville, mais elles ne peuvent formuler que des observations. C’est un comité interministériel qui tranche, et s’il donne un avis favorable, le ministre de l’Aménagement du territoire pourra présenter à la signature le décret exécutif d’approbation.

Dans ce genre de dispositif, le praticien est enfermé dans et avec son objet : il n’a à se préoccuper que de la réalisation des études, puis de celle des ouvrages : c’est, à mon sens, ce caractère d’objet circonscrit, délimité en apparence, qui, à son tour, entraîne beaucoup d’urbanistes ou d’architectes à se fixer sur les problèmes des formes (densités, volumétries, traitement des façades, espaces publics, etc.) de la ville matérielle ainsi que sur les modes opératoires pour y parvenir. Les praticiens sont en effet soumis à une avalanche de notions qui ne sont jamais l’objet de débats véritables – entre eux, avec d’autres spécialistes de l’urbain, avec les organismes qui les diffusent, avec les tutelles –, alors pourtant qu’elles comportent un aspect normatif non négligeable : trames bleues ou vertes, agriculture urbaine, ville verte, ville à zéro carbone, ville à énergie positive, etc., tout cela leur arrive comme des vérités (révélées), sans qu’il leur soit possible de les contester ou de les remettre en cause et encore moins de s’interroger sur les idéologies qui sous-tendent ces notions.

Finalement, celles-ci fonctionnent comme des sortes de conditionnalités. Dès lors, pour les praticiens, ce qui est en jeu, ce ne sont pas les notions en elles-mêmes, mais les modalités de leur prise en compte.

Or on sait qu’un appel d’offres comprend deux parties, un cahier de clauses administratives d’un côté (conditions générales d’attribution et d’exécution du marché, qualifications du candidat, etc.) et, d’un autre côté, un cahier de prescriptions dites techniques (ou spéciales) qui décrivent les grandes lignes du projet, en laissant le soin au candidat, sur cette base, d’y répondre du mieux qu’il peut (de sorte qu’on puisse juger de la qualité technique de l’offre, ainsi que des conditions d’exécution et de paiement).

Mais il arrive parfois que la manière dont ces documents sont rédigés, tout particulièrement en ce qui concerne le jugement des compétences des candidats (leur background), la cohérence des propositions ou encore l’esthétique et la façon de répondre à l’« esprit » de l’offre – toutes choses qui échappent à des descriptions administratives – conduisent à exclure les propositions apparemment les plus pertinentes, les plus originales, les plus créatives pour retenir à leur place des réponses plus « orthodoxes », plus conformes aux attentes de la bureaucratie administrative. Il est donc possible que se manifeste de ce fait des décalages, d’ampleur variable, entre les objectifs affichés, tels qu’ils sont annoncés pour justifier le projet ou mobilisés pour les opérations de marketing, et le projet lui-même, quand l’intention se formalise et prend une dimension matérielle.

La rédaction de l’appel d’offres ne sert donc qu’à établir un premier filtre pour sélectionner ou éliminer tel ou tel candidat ; d’autres filtres sont utilisés ensuite, comme les évaluations consécutives à l’ouverture des plis techniques avant l’examen des offres financières. Mais ces discriminants ne sont pas les seuls à jouer car, entre les clauses administratives qui listent précisément les documents que doit fournir le candidat et les paramètres qui définissent les capacités requises et qui conditionnent sa sélection éventuelle, beaucoup de « liberté » est laissée à ceux qui doivent opérer la sélection – une « liberté » toute relative, bien évidemment, parce que les décideurs peuvent effectuer leur choix en étant influencés par leurs réseaux familiaux, le népotisme, les relations clientélistes, pour ne pas évoquer la concussion.

En dernier ressort, c’est donc bien – comme nous l’avons déjà relevé à plusieurs reprises – au niveau central que tout se décide. En conséquence, les raisons profondes qui guident la réalisation de la ville nouvelle et qui en conditionnent les modus operandi, peuvent très bien avoir un but très différent de celui – l’objet « ville nouvelle » dans sa concrétude, sa matérialité – qui se trouve être le centre d’intérêt et de débat des professionnels concernés. Parce que le but réel, qui conditionne les décisions « du haut », est de répondre aux objectifs principaux de la régulation décidée par l’État, laquelle doit en outre servir à distribuer des rentes aux groupes qui le dominent, tout en tenant compte, si nécessaire et si possible, des enjeux internationaux.

Une enquête menée par Rachid Sidi Boumedine, sociologue et l’un de nos meilleurs spécialistes de la sociologie urbaine. Il est l’auteur de plusieurs études et articles sur les problématiques de la ville et les rapports entre pouvoir et territoires.